PARÂMETROS CURRICULARES PARA O ENSINO FUNDAMENTAL

368 Educ. Soc., Campinas, vol. 23, n. 80, setembro/2002, p. 368-385
Disponível em
DIRETRIZES E PARÂMETROS CURRICULARES
NACIONAIS PARA O ENSINO FUNDAMENTAL:
A PARTICIPAÇÃO DAS INSTÂNCIAS POLÍTICAS DO ESTADO
ALICIA BONAMINO*
SILVIA ALÍCIA MARTÍNEZ**

RESUMO: O artigo analisa os Parâmetros Curriculares Nacionais
(PCNs) para o terceiro e quarto ciclos do ensino fundamental a partir
de uma dupla perspectiva. Explicita como a questão curricular se
colocou internamente ao plano político-institucional, enfatizando as
relações que se estabeleceram entre o Conselho Nacional de Educação
(CNE) e o Ministério da Educação e do Desporto (MEC) em torno da
proposta dos PCNs e da definição de diretrizes curriculares para o
ensino fundamental. Também coteja as proposições mais gerais das
Diretrizes Curriculares Nacionais e dos PCNs, visando a oferecer
elementos para a compreensão das nuanças políticas implicadas nas
duas elaborações curriculares. Como conseqüências destas análises, o
texto explicita a mútua omissão que caracterizou as relações entre o
MEC e o CNE.
Palavras-chave: Parâmetros Curriculares Nacionais para o ensino
fundamental. Diretrizes Curriculares Nacionais.
Política curricular nacional.
BRAZILIAN CURRICULAR DIRECTIVES AND PARAMETERS
FOR ELEMENTARY EDUCATION: THE PARTICIPATION OF STATE
POLITICAL AUTHORITIES
ABSTRACT: This paper analyses the Brazilian Curricular Parameters
for Elementary Education from a twofold viewpoint. It sets out
how the curricular issue became intrinsic to the political institutional
plan, highlighting the relationships built up between the Brazilian
Council for Education (CNE) and the Department of Education
* Professora e pesquisadora do Departamento de Educação da Pontifícia Universidade
Católica do Rio de Janeiro (PUC-RIO). E-mail: alicia@rdc.puc-rio.br
** Professora e pesquisadora do Laboratório de Estudos de Educação e Linguagem da
Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF). E-mail: silviam@uenf.br/
silvia_martinez@uol.com.br

(MEC) to define and propose the Brazilian Curricular Parameters and
the Curricular Directives for Elementary Education. It also establishes
similarities and differences as for the general propositions of both,
offering elements that help understand the political nuances
implied in such curricular elaborations. As a result, the text shows
the mutual oversight that has characterized the relationships
between CNE and MEC.

Key words: Brazilian Curricular Directives for Elementary Education.
Brazilian curriculum. Brazilian Curricular Parameters.

Durante a década de 1990, diversas iniciativas curriculares
foram instituídas no Brasil. Os Parâmetros Curriculares
Nacionais (PCNs) para o primeiro e segundo ciclos do ensino
fundamental foram os primeiros a ser definidos pelo Ministério da
Educação (MEC) e a virem a público no final de 1995, quando uma
versão preliminar foi encaminhada para consulta e avaliação a
professores e acadêmicos de várias instituições do país.
Paralelamente, no campo acadêmico, estudos e debates sobre
o currículo escolar geravam um acervo importante de conhecimentos
e serviam como referência para a elaboração de pereceres e para a
análise de propostas curriculares (Saviani, 1994; Moreira & Silva,
1994; Silva & Moreira, 1995; Moreira, 1999).

Da consulta feita pelo MEC resultou uma série de pareceres,
que foram discutidos pela Secretaria de Ensino Fundamental nas
unidades federativas.1 De posse dos pareceres recebidos e das
conclusões de encontros com especialistas, acadêmicos e professores,
o MEC reelaborou a versão preliminar dos PCNs, considerando as
observações, críticas e sugestões encaminhadas. A nova versão dos
PCNs foi então apresentada ao Conselho Nacional de Educação (CNE)
em setembro de 1996, para que deliberasse sobre a proposta.
Esse simples ato permitiria a explicitação da perspectiva que
nortearia as formas de colaboração entre o MEC e o CNE em torno da
questão curricular e a definição de espaços e competências desses dois
atores políticos responsáveis pela educação nacional.

Neste artigo, abordamos essa temática a partir de uma dupla
perspectiva. Inicialmente, focalizamos como a questão curricular se
colocou internamente ao plano político-institucional ou estatal.
Enfatizamos especificamente as relações que se estabeleceram entre o
CNE e o MEC em torno tanto da proposta dos PCNs como da definição
de diretrizes curriculares para o ensino fundamental. A segunda
370 Educ. Soc., Campinas, vol. 23, n. 80, setembro/2002, p. 368-385

Disponível em
perspectiva diz respeito ao cotejamento das proposições mais gerais
para o ensino fundamental das Diretrizes Curriculares Nacionais
(DCNs) elaboradas pelo CNE e dos PCNs propostos pelo MEC.
O plano político-institucional e a questão curricular

Durante os anos de 1980, o retorno à democracia política
levantou expectativas de desenvolvimento de processos correlatos no
conjunto das instituições da sociedade. No plano educacional, e
apesar dos limites impostos ao retorno à institucionalidade democrática
pela persistência do autoritarismo, a abertura política levou
vários prefeitos e governadores de oposição ao governo militar e seus
secretários de educação a procurarem impelir modificações no sistema
educativo, que incluíam reformas estruturais e curriculares focalizadas
na ampliação e melhoria da escola pública.

Essa perspectiva democrática ecoou, inicialmente, nas propostas
educacionais apresentadas durante a elaboração da nova Constituição
Federal (CF) e, posteriormente, no processo de elaboração da
nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) e nas
iniciativas de reorganização do espaço político-institucional responsável
pela educação.

Na CF de 1988 é possível encontrar uma série de artigos
referentes direta ou indiretamente a uma formação básica comum,
dimensão esta garantida após intensa discussão entre atores políticos
que, durante a Assembléia Nacional Constituinte, tinham polemizado
sobre questões curriculares.


Por meio desses artigos, a CF fixa conteúdos mínimos para o
ensino fundamental dentro dos princípios de igualdade e de diversidade,
com vistas a assegurar uma formação básica comum e a coexistência
de registros culturais diferenciados, em qualquer proposta
curricular e nos diferentes níveis de governo e nas unidades escolares.
O prosseguimento da discussão curricular deu-se em torno da
LDB que tramitava no Congresso desde 1988. A nova LDB reafirmou
a CF ao considerar ser incumbência da União, em colaboração com
estados, Distrito Federal e municípios, estabelecer diretrizes para
nortear os currículos e seus conteúdos mínimos de forma que se
assegure a formação básica comum (art. 9º, IV).

Por sua vez, no plano político-institucional ou estatal, a criação
do Conselho Nacional de Educação (CNE) pela Lei nº 9.131/95
procurou caracterizá-lo como um órgão representativo da sociedade
brasileira. Nessa perspectiva, segundo Lüdke (1998, p. 35) caberia
ao CNE um papel consultivo, e também deliberativo, de contraponto
ao MEC, no sentido de “ajudá-lo a ver sob diferentes ângulos suas
propostas para educação, possibilitando-lhe assim uma aproximação
maior da realidade nacional”.

No que respeita à questão curricular, de acordo com a o art.
9º, § 1º, alínea C, da lei que cria o CNE, compete a este órgão
“deliberar sobre as diretrizes curriculares propostas pelo Ministério
da Educação e do Desporto”.

Desse modo, no enquadramento legal fornecido pela CF, a nova
LDB e a Lei nº 9.131/95, os currículos e conteúdos mínimos propostos
pelo MEC teriam seu norte estabelecido pela mediação de
diretrizes curriculares que deveriam ter como foro de deliberação a
Câmara de Educação Básica (CEB) do CNE (Brasil, 1997).
No entanto, a divulgação da primeira versão dos PCNs pelo MEC,
antes mesmo de os conselheiros do CNE iniciarem seu novo mandato
em fevereiro de 1996, marcou um dos primeiros descompassos entre
os dois órgãos de Estado.

A professora Menga Lüdke (1999), participante do CNE por
um mandato de dois anos, entre fevereiro de 1996 e fevereiro de
1998, oferece-nos elementos extremamente ricos para caracterizarmos
o desencontro desses dois atores políticos.

Lüdke (1999, p. 243-246) mostra-nos que, já no início dos
trabalhos na Câmara de Educação Básica do CNE, os conselheiros
depararam-se com o problema da definição de competências. Se de
acordo com a Lei nº 9.131/95 compete ao CNE deliberar sobre as
diretrizes curriculares propostas pelo MEC, essas diretrizes tinham
chegado aos conselheiros por via indireta e após terem passado por
um processo longo de elaboração e de detalhamento.

Quem conhece os PCNs pode perceber claramente a distância
existente entre o que poderia ser um conjunto de conteúdos mínimos
e obrigatórios para o ensino fundamental, ou uma proposta de
diretrizes curriculares, e uma complexa proposta curricular, que
contém diretrizes axiológicas, orientações metodológicas, critérios de
avaliação, conteúdos específicos de todas as áreas de ensino e
conteúdos a serem trabalhados de modo transversal na escola.
Com essa abrangente proposta curricular em mãos, a CEB/CNE
voltou-se para a tarefa de tentar divisar nos PCNs as diretrizes
curriculares sobre as quais deveria deliberar e que deveriam fundamentar
a fixação de conteúdos mínimos para o ensino fundamental
(Lüdke, 1999).

A análise da forma de encaminhamento e do teor da proposta
curricular enviada pelo MEC ao CNE deixa claro que se tratou de uma
política construída num movimento invertido, no qual os PCNs, apesar
de serem instrumentos normativos de caráter mais específico, deveriam
reorientar um instrumento de caráter mais geral como as DCNs.

Esse movimento invertido está na raiz das duas lógicas diferentes
que passaram a orientar a elaboração curricular do MEC e do CNE e a
definição política das competências desses dois órgãos de Estado em
relação ao currículo escolar. No entanto, se dimensões em comum
podem ser encontradas nessas duas lógicas, elas dizem respeito ao fato
de que as estratégias acionadas pelo CNE e pelo MEC em relação à
elaboração curricular acabaram por condenar as possíveis formas de
colaboração entre esses atores políticos à lógica da mútua omissão.

Na lógica do MEC, mais importante do que inscrever a discussão
das diretrizes curriculares na agenda política do Estado ou no debate
público, era ver rapidamente os PCNs aprovados pelo CNE e efetivados
pelos professores nas redes de ensino.

Na lógica do CNE, o papel de órgão representativo da sociedade
não lhe permitia ignorar que a comunidade científica educacional
considerava imprescindível discutir a concepção geral dos PCNs e o
conteúdo específico das diferentes áreas de conhecimento escolar, o
processo de elaboração e divulgação dos parâmetros e as características
das escolas e dos professores destinatários da posposta (Lüdke,
1999).

Aliás, o CNE já se tinha voltado para a tarefa de estabelecer os
limites e as possibilidades de suas competências curriculares à luz
dos dispositivos constitucionais e legais existentes. Em face dos
“ímpetos curriculares” dos PCNs e apoiada no contexto legal de
referência que delegava ao CNE a competência de deliberar sobre as
diretrizes curriculares do MEC, a Câmara de Educação Básica
conseguiu chegar, na visão de Lüdke (1999, p. 244), “a uma solução
razoável”, que reafirmava a importância da proposta pedagógica da
escola e o caráter não-obrigatório dos PCNs.

Assim, no posicionamento político do CNE, a fixação de
diretrizes curriculares nacionais, tendo em vista uma formação básica
comum a ser observada nas propostas curriculares para o ensino fundamental municipal, estadual ou da própria unidade escolar, teve,
como contrapartida, a não-obrigatoriedade dos PCNs.

Que lições podemos tirar sobre esses episódios? Na nossa
interpretação, os desentendimentos entre o MEC e o CNE em torno
das definições curriculares ilustram a lógica implícita à política
educacional do governo, a partir da segunda metade dos anos de
1990: excessiva centralização das decisões no governo federal e
escasso envolvimento das outras instâncias político-institucionais e
da comunidade científica com a educação básica (Bonamino, 2001).

Como veremos nas próximas seções deste artigo, a ausência de
colaboração em torno da questão curricular entre o MEC e o CNE e,
portanto, a falta de diálogo entre a produção curricular desses dois
atores políticos iriam permanecer como uma constante durante a
elaboração, divulgação e implementação dos PCNs para o terceiro e o
quarto ciclos do ensino fundamental.

As Diretrizes Curriculares Nacionais para o ensino fundamental (DCNs)
A análise das DCNs que apresentamos neste artigo está baseada
em três documentos elaborados pela Câmara de Educação Básica do
CNE em resposta aos PCNs: a Exposição de Motivos ao encaminhamento
das DCNs (Brasil, 1997), a Resolução nº 2 de 7/4/1998
(Brasil, 1998a) e o Parecer da CEB nº 4/98 de 29/1/1998 (Brasil,
1998b).

A Exposição de Motivos às DCNs começou a circular no CNE
em maio de 1997. A análise desse documento revela que, para
deliberar sobre as diretrizes e fixar os conteúdos considerados
mínimos para a formação básica comum, a Câmara de Educação
Básica do CNE apoiou-se numa série de referências que ultrapassam
os PCNs e incluem tanto as atribuições fixadas pela CF, pela LDB e pela
Lei nº 9.131/95 como as “orientações significativas” oferecidas pelo
Programa Nacional de Direitos Humanos – PNDH, Decreto nº 1.904/
96 – e pelo Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, Lei nº
8.069/90 – (Brasil, 1997).

Por sua vez, em janeiro de 1998, foi divulgado o Parecer da
CEB nº 4/98, preparatório à Resolução sobre as DCNs, aprovadas em
abril do mesmo ano.3 Reforçando a crítica ao MEC realizada na
Exposição de Motivos que acompanhou as DCNs, esse Parecer
começa fazendo algumas afirmações doutrinárias relacionadas com
a competência da Câmara de Educação Básica para definir as
diretrizes para a educação em colaboração com os outros entes
federativos (Brasil, 1998b, p. 2).

Nos documentos citados, o federalismo constitui uma
dimensão significativa. Esta perspectiva está presente no reconhecimento
do CNE da competência da Câmara de Educação Básica
para exercer função deliberativa sobre as Diretrizes Curriculares
Nacionais, mas reservando para os entes federativos e para as
escolas as tarefas de plenificação e implementação curriculares.
Complementarmente, o federalismo colaborativo consagrado na CF
faz-se presente quando o CNE assume que suas funções normativas
e de supervisão se apóiam na descentralização, na articulação
entre União, Distrito Federal, estados e municípios e na flexibilidade
teórico/metodológica das ações pedagógicas, considerando
estas dimensões como sinônimo de responsabilidades compartilhadas
em todos os níveis.

Na perspectiva federalista, o CNE considera também que a
definição de Diretrizes Curriculares Nacionais pela Câmara de
Educação Básica marca o início do processo de colaboração entre
estados e municípios, em torno de esforços conjuntos e articulados
de planejamento, desenvolvimento e avaliação dos processos
educacionais (p. 2).

As proposições doutrinárias presentes no Parecer completamse
com a afirmação da dimensão participativa. De acordo com as
DCNs, o aperfeiçoamento do ensino fundamental depende de que
as propostas pedagógicas elaboradas pelas escolas sejam capazes de
refletir o projeto de sociedade local, regional e nacional desejado,
a ser definido por cada equipe docente em colaboração com os
usuários e outros membros da sociedade, que participam dos
Conselhos/Escola-Comunidade e dos Grêmios Escolares (p. 4).

Nossa análise das principais afirmações doutrinárias das
DCNs nos permite perceber que elas se baseavam na defesa pelo
CNE do federalismo colaborativo e das formas participativas de
elaboração curricular. De acordo com nossa interpretação, essa
afirmação de princípios e a posição tomada pelo CNE em face dos
PCNs traduziram no âmbito político-institucional do Estado as
críticas à lógica centralizadora que, nos âmbitos acadêmico e
escolar, especialistas e professores vinham formulando ao processo
de elaboração dos PCNs.

As diretrizes
Fazendo eco ao art. 210 da Constituição Federal de 1988, as
diretrizes são entendidas pelo CNE como linhas gerais de ação, como
proposição de caminhos abertos à tradução em diferentes programas
de ensino.

Neste sentido, a Resolução nº 2, de abril de 1998, da Câmara
de Educação Básica, apresenta as DCNs como
o conjunto de definições doutrinárias sobre princípios, fundamentos e
procedimentos na Educação Básica, (...) que orientarão as escolas brasileiras
dos sistemas de ensino, na organização, na articulação, no desenvolvimento
e na avaliação de suas propostas pedagógicas. (p. 1)

Por sua vez, o Parecer da CEB nº 4/98 e a Resolução nº 2 de
1998 propõem sete diretrizes como referência para a organização do
currículo escolar. Segundo esses documentos, 1) as escolas deverão
fundamentar suas ações pedagógicas em princípios éticos, políticos e
estéticos. São princípios complementares, relacionados com a autonomia,
responsabilidade e solidariedade, com a cidadania e a vida
democrática. Os documentos também consideram a existência de
princípios estéticos da sensibilidade, que devem conduzir as ações
pedagógicas escolares ao reconhecimento da sensibilidade e criatividade
do comportamento humano e à valorização da diversidade de
manifestações artísticas e culturais da realidade brasileira (Brasil,
1998a, p. 1).

Uma segunda diretriz refere-se ao reconhecimento da identidade
pessoal de alunos, professores e demais profissionais que atuam
na educação escolar, bem como da identidade institucional das
escolas e dos sistemas de ensino. Na dimensão pessoal, a diretriz
aponta para a necessidade de acolhida democrática pela escola das
diversidades e peculiaridades de gênero, étnicas, etárias, regionais,
socioeconômicas, culturais, psicológicas e físicas das pessoas implicadas
diretamente com a educação escolar.

Como a Exposição de Motivos faz questão de ressaltar, essa
diretriz vai ao encontro de dispositivos constitucionais e do Programa
Nacional de Direitos Humanos, que reconhecem a dignidade da
pessoa humana (art. 1º, 2º e 3º da CF), a igualdade perante a lei
(art. 5º da CF), a necessidade de repúdio e condenação a quaisquer
formas de discriminação (art. 3º da CF) e a promoção dos direitos
humanos (PNDH).

A terceira diretriz considera o processo educacional como
uma relação indissociável entre conhecimentos, linguagem e
afetos, constituinte dos atos de ensinar e aprender. Segundo as
DCNs, a afirmação dessa perspectiva deve conduzir à valorização
do diálogo e à adoção de metodologias diversificadas em sala de
aula, isto é, de múltiplas interações alunos/alunos, professores/
alunos, alunos/livros, vídeos, mídia, materiais didáticos etc., que
permitam a expressão de níveis diferenciados de compreensão, de
conhecimentos e de valores éticos, políticos e estéticos. Nesse
caso, mesmo tratando-se de uma diretriz que tem implicações
claramente pedagógicas, não há nenhuma referência explícita à
proposta dos PCNs.

A quarta diretriz apóia-se no art. 9º da LDB para estabelecer
conteúdos curriculares mínimos para a chamada Base Nacional
Comum, destinados a legitimar a unidade e a qualidade da ação
pedagógica na diversidade nacional. Para o Parecer:
(...) a instituição de uma Base Nacional Comum com uma Parte Diversificada,
a partir da LDB, supõe um novo paradigma curricular que articule a
Educação Fundamental com a Vida Cidadã.


O significado que atribuímos à Vida Cidadã é do exercício de direitos e
deveres de pessoas, grupos e instituições na sociedade, que em sinergia, em
movimento cheio de energias que se trocam e se articulam, influem sobre
múltiplos aspectos, podendo assim viver bem e transformar a convivência
para melhor. (Brasil, 1998b, p. 9)

Nesta perspectiva integradora, a base comum e a parte
diversificada devem articular cidadania e conhecimento nos currículos
da educação fundamental. Trata-se de uma dupla integração,
que deve movimentar-se no interior e entre temas adscritos à
cidadania e ao conhecimento escolar. A “vida cidadã” diz respeito
a aspectos relacionados com saúde, sexualidade, vida familiar e social,
meio ambiente, trabalho, ciência e tecnologia, cultura e
linguagens. Já as “áreas de conhecimento” se referem à Língua
Portuguesa, Língua Materna (para populações indígenas e migrantes),
Matemática, Ciências, Geografia, História, Língua Estrangeira,
Educação Artística, Educação Física e Educação Religiosa
(Brasil, 1998b, p. 7).

Curiosamente, esta diretriz estabelece uma estrutura curricular
básica, na qual os aspectos mais inovadores estão relacionados
à “vida cidadã” e evocam os Temas Transversais propostos pelos PCNs
sem fazer, no entanto, qualquer referência explícita a eles. Nesta
diretriz, fica evidente a lógica da mútua omissão que tomou conta
dos atores políticos do CNE.

Complementarmente, a quinta diretriz, em consonância com
o artigo 27 da LDB, orienta as escolas no sentido da condução de
propostas curriculares e de processos de ensino capazes de articular
os conhecimentos e valores da Base Nacional Comum e da Parte
Diversificada ao contexto social (Brasil, 1998b, p 11).

A sexta diretriz enfatiza a autonomia escolar e fundamentase
novamente na LDB para orientar as escolas no uso da Parte
Diversificada do currículo no desenvolvimento de atividades e
projetos de seu interesse específico (Brasil, 1998b, p 11).
Nessa perspectiva, a diretriz apóia-se na LDB (art. 9º, IV) para
reafirmar a competência de estados, municípios e estabelecimentos
escolares no sentido de complementarem os currículos mínimos
com uma parte diversificada.

Finalmente, a sétima diretriz diz respeito a propostas pedagógicas
capazes de zelar pela existência de um clima escolar de
cooperação e de condições básicas para planejar os usos do espaço
e do tempo escolar.

Essa diretriz diz respeito, assim, às condições de possibilidades
da interdisciplinaridade e transdisciplinariedade, do sistema
seriado ou por ciclos, do currículo, da relação de a escola com a
sociedade serem objeto de planejamento e avaliação constantes da
escola e de sua proposta pedagógica (Brasil, 1998b, p. 11).

Em síntese, a análise do processo de elaboração das DCNs
permitiu-nos perceber que as tensões provocadas pelas diferentes
perspectivas político-institucionais, sustentadas pelo MEC e pelo
CNE a respeito do papel que cabe ao Estado em relação à elaboração
curricular, levaram o CNE a afirmar o “caráter não-obrigatório”
dos PCNs. Essa tomada de posição dos atores políticos do
CNE pode ser confirmada por meio da análise das DCNs, que
evidenciou a exclusão dos PCNs das referências mediadoras da
definição de princípios e diretrizes curriculares para o conjunto
do ensino fundamental no âmbito da Câmara de Educação
Básica.

A seguir, veremos como se colocam essas tensões e referências
em relação aos PCNs elaborados pelo MEC para o terceiro e o quarto
ciclos do ensino fundamental.
Os Parâmetros Curriculares Nacionais para o terceiro e quarto ciclos
do ensino fundamental

O extenso documento que explicita a proposta de reorientação
curricular para os anos finais do ensino fundamental, elaborado pela
Secretaria de Educação Fundamental do MEC, foi publicado em
1998. É composto por dez volumes, organizados da seguinte forma:
um é introdutório, oito são referentes às diversas Áreas de Conhecimento
do terceiro e do quarto ciclos do ensino fundamental (Língua
Portuguesa, Matemática, História, Geografia, Ciências Naturais,
Educação Física, Arte e Língua Estrangeira), e o último volume trata
dos Temas Transversais, que envolvem questões sociais relativas a:
Ética, Saúde, Orientação Sexual, Meio Ambiente, Trabalho e Consumo
e Pluralidade Cultural.

Dada a finalidade que perseguimos neste texto, analisaremos
apenas o volume Introdução, especificamente a segunda parte que
apresenta os princípios gerais norteadores dos PCNs e estabelece os
fundamentos de base para a elaboração dos documentos das Áreas
de Conhecimento e dos Temas Transversais.

A Introdução está dividida em cinco partes. A primeira traz
uma análise da conjuntura nacional e mundial cujo corolário é a
necessidade de se fortalecer a educação básica. A segunda parte está
voltada para a apresentação dos PCNs. Na terceira, a Introdução
aborda aspectos do projeto educativo da escola, ao passo que a quarta
parte procura caracterizar os alunos das últimas séries do ensino
fundamental. Finalmente, a quinta parte analisa o uso escolar de
tecnologias de informação e comunicação.

A primeira parte tem como pano de fundo a questão da relação
educação/cidadania. Inicia-se com reflexões amplas, que fazem
referência a orientações produzidas por “documentos de órgãos
internacionais” (Brasil, 1998, p. 15) e apresentam “desafios” para os
sistemas educacionais colocados pelas tensões global/local; universal/
singular; cultura local/modernização dos processos produtivos;
instantâneo, efêmero/durável; espiritual/material. Nessa parte, o
documento também registra uma série de “recomendações” destinadas
à escola, fundamentadas em quatro pilares: aprender a conhecer,
aprender a fazer, aprender a viver com os outros e aprender a ser.

Inclui, ainda, uma análise da educação brasileira e da situação
funcional e de formação profissional dos professores, que leva em
conta uma série de estatísticas educacionais, bem como dados sobre
o desempenho dos alunos produzidos pelo Sistema Nacional de
Avaliação da Educação Básica (SAEB).

Apoiado nessas análises, o documento estabelece desafios para
a educação brasileira, em termos da garantia de acesso e permanência
dos alunos na escola, de formação continuada em serviço dos professores,
de melhoria física da escola e de introdução de recursos
tecnológicos, sempre contando com o envolvimento e a participação
da comunidade.

A disputa de competências

Passemos à segunda parte da Introdução, que será aqui analisada
mais detalhadamente porque trata especificamente do Referencial
Curricular Nacional para o Ensino Fundamental.
A análise dessa parte mostra que, na elaboração da proposta
curricular para o terceiro e o quarto ciclos do ensino fundamental, a
Secretaria de Ensino Fundamental do MEC apoiou-se numa série de
documentos que incluem as atribuições fixadas pela Constituição
Federal e pela LDB e orientações fornecidas pelo Plano Nacional de
Educação para Todos.

Para delimitar suas competências em matéria curricular, o MEC
reafirma, à luz da Constituição de 1988, “(...) a necessidade e a
obrigação do Estado de elaborar parâmetros claros, no campo
curricular, capazes de orientar o ensino fundamental de forma a
adequá-lo aos ideais democráticos e à busca da melhoria da qualidade
do ensino nas escolas brasileiras” (p. 49).

Por sua vez, para delimitar suas responsabilidades curriculares,
o MEC toma como referência o artigo 9º da LDB que determina como
“competência da União estabelecer, em colaboração com os estados,
Distrito Federal e Municípios, diretrizes que nortearão os currículos
e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar uma formação básica
comum” (p. 49).

Nesse ponto, o que chama a atenção do leitor é o fato de os
mesmos dispositivos constitucionais e legais serem utilizados pelo MEC
e pelo CNE para justificar suas responsabilidades e competências
específicas em matéria curricular. Com efeito, em 1997, o CNE já tinha
assumido o processo de elaboração de diretrizes curriculares para o
ensino fundamental como parte de suas atribuições legais diretas, e
tinha procurado imprimir a elas uma perspectiva descentralizada e
colaborativa. Curiosamente, entretanto, o MEC invoca, no mesmo
período, os mesmos artigos da CF e da LDB para justificar o fato de ter
tomado para si a tarefa de fixar centralmente as diretrizes e os
conteúdos mínimos para o ensino fundamental.

Os princípios e a organização curricular
A segunda parte da Introdução explicita que o termo “parâmetro”
“visa comunicar a idéia de que, ao mesmo tempo em que se
pressupõem e se respeitam as diversidades regionais, culturais,
políticas, existentes no país, se constroem referências nacionais que
possam dizer quais os ‘pontos comuns’ que caracterizam o fenômeno
educativo em todas as regiões brasileiras” (p. 49). Neste sentido, o
documento frisa que a “abrangência nacional” do currículo visa a
garantir a toda criança ou jovem brasileiro “o conjunto de conhecimentos
socialmente elaborados e reconhecidos como necessários
para o exercício da cidadania para deles poder usufruir” (p. 49).

Apesar da ênfase que os PCNs colocam na formação comum, a
definição adotada para o currículo permite uma abertura da proposta
à diversidade, na medida em que é considerado como “expressão de
princípios e metas do projeto educativo, que precisam ser flexíveis
para promover discussões e reelaborações quando realizado em sala
de aula, pois é o professor que traduz os princípios elencados em
prática didática” (p. 49).

Princípios relacionados à articulação aluno/escola/cidadania e
que reafirmam a abertura dos PCNs para a diversidade aparecem
também na proposta de estrutura curricular.
De acordo com o documento, as principais referências utilizadas
na definição das Áreas de Conhecimento e dos Temas Transversais
encontram-se nos Objetivos Gerais do Ensino Fundamental, entendidos
como aqueles que indicam “capacidades relativas aos aspectos
cognitivo, afetivo, físico, ético, estético, de atuação e de inserção social,
de forma a expressar a formação básica necessária para o exercício da
cidadania e nortear a seleção de conteúdos” (p. 52). O documento
reitera que esses objetivos estão “formulados de modo a respeitar a
diversidade social e cultural e são suficientemente amplos e abrangentes
para que possam permitir a inclusão das características locais” (ibidem).

No entanto, os PCNs também reafirmam sua opção pela educação
comum. Considerando a existência de diferenças sociais e culturais
marcantes, que determinam diferentes necessidades de aprendizagem,
os PCNs aludem àquilo que é comum a todos, que um aluno de
qualquer lugar do Brasil, do interior ou do litoral, de uma grande
cidade ou da zona rural, deve ter o direito de aprender, reafirmando
que esse direito deve ser garantido pelo Estado (p. 49-50).

Nessa perspectiva, o documento afirma o princípio da unidade
na diversidade, visto que o estabelecimento de parâmetros curriculares
comuns para todo o país, ao mesmo tempo em que visa a contribuir
para a construção da unidade, busca garantir o respeito à diversidade,
que é a marca cultural do país, por meio de adaptações que integrem
as diferentes dimensões da prática educacional (ibidem).

A organização do ensino em ciclos é outro dos postulados da
proposta. Com o intuito de evitar “a excessiva fragmentação de
objetivos e conteúdos” assim como uma visão “parcelada dos conhecimentos”,
os PCNs propõem uma distribuição de objetivos e conteúdos
em ciclos, o que permite trabalhar com dimensões de tempo mais
amplas e flexíveis.

O documento apresenta ainda a estrutura básica e a concepção
geral das diferentes áreas de conhecimento e os objetivos gerais de
cada área em termos de capacidades que os alunos devem desenvolver
ao longo da escolaridade obrigatória. Junto da apresentação dos
conteúdos de cada área de conhecimento, o documento faz referência
a conceitos, procedimentos, valores, normas e atitudes e indica
critérios de avaliação da aprendizagem e orientações didáticas,
inclusive para os Temas Transversais.

Dessa forma, embora o texto rejeite explicitamente qualquer viés
de “modelo curricular homogêneo e impositivo”, o que encontramos
nos PCNs são conteúdos e metodologias significativamente detalhadas
em cada uma das “áreas” disciplinares propostas.
Como explicar essa aparente contradição?

Para entender essa situação, é preciso não esquecer que, apesar
da insistência do texto no respeito dos referenciais curriculares às
diversidades regionais, culturais e políticas existentes no país, o que
se percebe é uma ênfase significativa no princípio de igualdade,
traduzido na preocupação com uma proposta curricular de caráter
universal para o ensino de conteúdos comuns a todos, ainda que no
interior de instituições diferenciadas.

Neste sentido, a análise do texto introdutório mostrou-nos
que, apesar de a noção de parâmetro assumir no documento o caráter
de referência, os PCNs colocam o ensino fundamental em face de um
conjunto complexo e detalhado de concepções e orientações didáticas
e metodológicas, conteúdos disciplinares e transversais, na perspectiva
da formação básica comum.

No entanto, se pudemos constatar no documento introdutório
aos PCNs para o terceiro e o quarto ciclos do ensino fundamental uma
ênfase maior no currículo comum, também foi possível encontrar
uma preocupação explícita com a diversidade sociocultural e com a
cidadania.

O fato mais relevante e que mais chamou nossa atenção
durante a leitura dos PCNs é que, apesar da existência de documentos
do CNE que tratam das diretrizes curriculares para a educação
nacional, como a Exposição de Motivos que fundamentam as DCNs e
das próprias DCNs, o MEC optou por ignorar essas referências,
preferindo basear-se em documentos legais de caráter mais geral.

As evidências mais fortes da omissão do MEC em relação à
elaboração curricular do CNE podem ser encontradas na seção
Bibliografia, da Introdução aos PCNs (p. 159-172). Na Bibliografia,
com mais de 260 títulos, uma nota de pé de página esclarece que
“Em todos os documentos que compõem os Parâmetros Curriculares
Nacionais, a bibliografia apresentada inclui apenas os títulos de obras
que foram consultadas no seu processo de elaboração (...)” (p. 159).

Nenhum documento elaborado pelo CNE, no entanto, figura entre
as obras consultadas.

Considerações Finais

A análise das DCNS e dos PCNs para o terceiro e o quarto ciclos
do ensino fundamental levou-nos a questionar a forma de encaminhamento
e o teor da proposta curricular do MEC. Percebemos que
se tratava de uma política construída num movimento invertido, no
qual os PCNs, apesar de serem instrumentos normativos de caráter
mais específico, foram construídos e encaminhados de forma a
reorientar um instrumento de caráter mais geral como as DCNs.

Esse fato levou a que se configurasse um tipo de relação entre
o MEC e o CNE em que as tensões que perpassaram a definição de
espaços e competências sobre a questão curricular acabaram por
condenar as possíveis formas de colaboração entre esses dois atores
políticos à lógica da mútua omissão.

No caso do CNE, foi estabelecida uma metodologia para a
elaboração das DCNs que declarou os PCNs não-obrigatórios, ao mesmo
tempo em que buscava basear-se apenas na Constituição e na
legislação educacional precedente.

No caso do MEC, as referências para a elaboração dos PCNs foram
buscadas na legislação e em agentes externos ao sistema público de
ensino fundamental, e sua estratégia consistiu em ignorar as DCNs
sob responsabilidade do CNE.

Esta mútua omissão não impediu, entretanto, que as duas
elaborações curriculares – a do MEC e a do CNE – compartilhassem
alguns princípios básicos, como o compromisso com a formação básica
comum, a construção da cidadania e o respeito à diversidade cultural.
A elaboração dos PCNs criou um novo foco de resistência política
no interior do CNE, que se somou às resistências enfrentadas pelo MEC
no âmbito acadêmico e escolar. No entanto, essas resistências tiveram
uma raiz comum assentada no fato de a competência e autonomia
dos atores atuantes nesses âmbitos serem preteridas em favor de
outros interlocutores e referenciais externos que foram privilegiados
pelo MEC em sua elaboração curricular. Na tensão posta pela dimensão
política da elaboração curricular, o CNE e o MEC acabaram por
entrar num círculo vicioso de omissão mútua.

Recebido e aprovado em agosto de 2002.
Notas
1. Ver, especialmente, o volume 21, número 1 da revista Educação & Realidade, publicada
em Porto Alegre pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, em 1996. Nesse
número, a Revista elegeu o currículo como foco temático. Além do quadro que apresenta
discussões contemporâneas de estudiosos nacionais e estrangeiros sobre o currículo, o
número em pauta traz também um dossiê contendo cinco pareceres sobre a proposta
dos PCNs para o primeiro e o segundo ciclos do ensino fundamental, que compreendem
desde um questionamento abrangente de seus pressupostos e intenções até a análise das
postulações relacionadas com diferentes áreas de conhecimento escolar, como Matemática,
Química e Língua Portuguesa.

2. Com efeito, o art. 210 da CF dispõe que “serão fixados conteúdos mínimos para o ensino
fundamental, de maneira a assegurar formação básica comum e respeito aos valores
culturais e artísticos, nacionais e regionais”. Além desse artigo, há na Constituição outros
dispositivos curriculares, como no art. 242, § 1º, das Disposições Constitucionais
Gerais, que assinala: “O ensino da História do Brasil levará em conta as contribuições
das diferentes culturas e etnias para a formação do povo brasileiro”. Esse dispositivo se
vê reforçado ainda pelo art. 215, § 1º, no qual as manifestações culturais populares,
indígenas e afro-brasileiras, e as de outros grupos participantes do processo civilizatório
nacional, devem ser objeto de proteção especial da parte do Estado. Esses dispositivos
também se coadunam com aquele expresso no art. 210, § 2º, do capítulo de Educação
da Constituição Federal: “O ensino fundamental regular será ministrado em Língua
Portuguesa. Asseguradas às comunidades indígenas também a utilização de suas línguas
maternas e processos próprios de aprendizagem”. Por sua vez, o art. 225 diz, no inciso
VI, que o direito a um meio ecologicamente equilibrado será assegurado pelo Poder
Público, o qual, entre outras incumbências, deverá promover a educação ambiental em
todos os níveis de ensino.

3. Aliás, 1998 foi também o ano de publicação dos PCNs para o terceiro e o quarto ciclos
do ensino fundamental, o que evidencia a simultaneidade existente entre os processos de
elaboração curricular no âmbito do CNE e do MEC.

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